12 años sin censo: una foto vieja de la población

Fotografía de Archivo

La proporción de población adulta en El Salvador comenzará a ser mayor que la infantil entre 2046 y 2048. Será primera vez que suceda en la historia del país. Por hoy, de cada 100 personas, 10 son adultas. Pero, para entonces, serán 18, lo dice el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA).

Esto significa que, si habrá más adultos, el presupuesto del Estado debería dar un giro. Debería haber una reestructuración del sistema de salud para encaminarlo, desde ya, a la formación de geriatras que luego ocuparán puestos en hospitales o clínicas públicas, donde acudirán los adultos; o a la creación de programas integrales que incluyan a los pensionados o a aquellos que no estarán en edad económicamente productiva.

Faltan menos de 30 años para que esto pase, pero el país no se está preparando. La herramienta base de la planificación es un censo. El Salvador no cuenta a sus habitantes desde 2007, antes de picos de homicidios y de migraciones masivas; antes de los desplazamientos forzados y de otros fenómenos que han tenido que marcar a la población y de los que no se ha dado cuenta de manera oficial, aunque le tocaba hacerlo hace dos años.

Los censos poblacionales ayudan a un país a hacer una radiografía demográfica del territorio para tomar decisiones en la realización de planificaciones públicas y privadas, la atracción de cooperantes e inversionistas; para establecer proyecciones poblacionales que están cada vez más alejadas de la realidad, si no hay datos actualizados. Y sirven, también, para construir indicadores. Qué tan violento es un país o cuándo se está ante una epidemia depende de la cantidad de habitantes.

La Ley Orgánica del Servicio Estadístico de El Salvador, creada en 1953, establece que los censos de población, edificios y vivienda deben realizarse cada 10 años. Sin embargo, esto no se cumple. En 2007 se realizó VI censo de Población y V de Vivienda, previo a este año se había realizado en 1992. Entre uno y el otro pasaron 15 años. Y si se retrocede en la historia, previo al censo de 1992, el último fue en 1971. Pasaron 21 años sin conocer, desde la demografía, qué era del país.

“En la medida en que no se actualiza, la validez del dato se va perdiendo. Las proyecciones van siendo cada vez menos apegadas a la realidad y, por lo tanto, como país, todos tus indicadores van a estar malos, porque simplemente lo que tenés son estimaciones que no necesariamente se ajustan a la realidad”, sostiene el representante del UNFPA en El Salvador, Hugo González.

Según González, el punto ideal de las personas activamente productivas es del 66.6%. El país tiene un bono demográfico óptimo que viene desde 2013 y que llegará a 2047, cuando exista mayor población adulta que joven. Este desaparecerá en 2073.

En demografía se conoce como bono o primavera cuando existen más personas en edad de trabajar o económicamente productivas (entre los 15 y 60 años) que niños y adultos mayores, una población dependiente que comúnmente se dedica a estudiar o que ya ha dejado de trabajar. Si sucede lo contrario al bono, se llama invierno demográfico.

El UNFPA indica que, si a mediados del siglo pasado en El Salvador el promedio de hijos por mujer era de 7 –debido al papel que la sociedad le había impuesto, excluyéndola de la participación en procesos sociales y relegándola a la casa o la maternidad–; hoy, el promedio de hijos por mujer es de 2.

El número de nacimientos que ocurren en la actualidad no será igual al número de salvadoreños que ya existen. Se está, apenas, por debajo de lo que se conoce la tasa de reemplazo, cuya medida es 2.1 hijos por mujer, un parámetro de fecundidad mínima para que una población mantenga su volumen en el tiempo.

Tener una primavera demográfica implica que hay personas que están aportando económicamente al país, pero que también el Estado debe proveerles los recursos necesarios para su desarrollo, como educación de calidad y empleabilidad. No es el caso de El Salvador.

A finales de diciembre del año pasado, la Fundación para la Educación Superior (FES) lanzó el estudio “¿Y si termino la escuela? Un análisis de la inserción laboral de la juventud salvadoreña”. Uno de los hallazgos fue que el trabajo formal en el país –con goce de seguro social y un salario con base en la ley– era de 20.4 %. También apuntó que el desempleo a escala nacional representaba el 7 % y los más afectados eran los jóvenes entre 15 y 29, porque en su caso el desempleo representaba el 11.8 %.

Y datos oficiales del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (MINEDUCYT) dan cuenta que el año pasado 4 de cada 10 jóvenes que ingresó a bachillerato reprobó.

“En la medida en que no se actualiza, la validez del dato se va perdiendo. Las proyecciones van siendo cada vez menos apegadas a la realidad y, por lo tanto, como país, todos tus indicadores van a estar malos, porque simplemente lo que tenés son estimaciones, que no necesariamente se ajustan a la realidad”, sostiene el representante del UNFPA en El Salvador, Hugo González.

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EL CENSO QUE NUNCA LLEGÓ
Evaristo Hernández es el director de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) desde hace cuatro años. Esta instancia está adscrita al Ministerio de Economía (MINEC) y actualmente es la única autorizada en el país para realizar los censos oficiales.

Hernández es un economista de canas que tiene su escritorio en la entrada de una oficina amplia. Al fondo de este cuarto hay una mesa grande donde está un ejemplar diminuto de la Ley Orgánica del Servicio Estadístico. Se levanta para cogerla, luego vuelve a su asiento y explica que esta ley obliga al Estado a realizar un censo cada 10 años.

En 2017, él ya presidía la DIGESTYC y era el año en que tocaba volver a realizar un censo poblacional. “Nosotros estábamos preparados para hacer el censo”, y asegura que ya contaba con 5,000 encuestadores. Aunque parezca imposible, por todo el trabajo que implica un censo, con este equipo Hernández cuenta que prometió presentar los resultados en seis meses: dos meses serían para convocatoria y entrenamiento, dos de empadronamiento y dos de presentación de resultados.

De acuerdo con el funcionario, desde que asumió el cargo designó a una persona para que se encargara de elaborar el plan y el presupuesto del censo. Estos documentos fueron discutidos, al menos durante tres semanas con funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que avalaron técnicamente lo planteado y preaprobaron $25 millones para el Censo de Población y Vivienda. Además, asegura Hernández, el BID asignaría otros 20 millones para que la DIGESTYC también realizara otros censos paralelos: económico, agropecuario y la encuesta de ingreso y gasto de hogares.

A este punto, faltaba un único paso: que el Gobierno solicitara el préstamo a los diputados. Ahí se cayó todo. La Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (SETEPLAN), que era la encargada de introducir la propuesta, no vio posibilidades de hacerlo debido a que no se le dio importancia en la Asamblea Legislativa por cómo estaba conformado este órgano.

“Si se hubiera hecho a mediados de 2018, ya tuviéramos resultados de qué es lo que está pasando”, señala. A ese “qué está pasando” se refiere, como mínimo, a saber con precisión cuántas mujeres y cuántos hombres hay en el país, y conocer sus edades.

Hugo González asegura que el préstamo del BID no fue aprobado por la crisis fiscal que vivió el país en 2017, y aclara que entre 2014 y 2016, el UNFPA apoyó a la SETEPLAN para elaborar el proyecto censal. Un año después ya estaba listo y el banco preaprobó el préstamo.

Sin embargo, González ha seguido insistiendo en la necesidad de un censo poblacional con los diputados de ARENA y el FMLN. Pero dice que cuando les explica que son necesarios $25 millones, ya no hay ninguna respuesta. También cuenta que habló con todas las fórmulas que compitieron a la presidencia, pero le queda nada más asumir que el país no tiene presupuesto para un censo.

Por ello, con la sociedad civil y bajo la administración de SETEPLAN, ha elaborado un borrador de Política Nacional de Población que esperan presentar al nuevo gobierno, confiado que sea una de las primeras políticas que este pueda desarrollar.

El representante de UNFPA recuerda que les explicó a los políticos que la idea era que el presupuesto para el censo fuera aprobado antes de las elecciones de marzo pasado, porque ejecutarlo y presentar los resultados tomaría entre dos o tres años. De tal forma que los resultados serían conocidos por el nuevo gobierno en su segundo año de mandato, y esto permitiría una mejor planificación en cuanto a políticas públicas. Si el censo se hace a estas alturas, Nayib Bukele obtendría los datos hasta en el último año de su gestión, dice.

“El tema es como una especie de deuda pendiente; y sí, ha habido un par de propuestas para que eso se vaya incorporando, porque necesitamos actualizar. Eso es urgente”, reconoce el diputado Rodrigo Ávila, de la comisión de hacienda de la Asamblea Legislativa, cuando se le pregunta sobre la necesidad de un censo poblacional.

Efectos. El censo de 2007, tras una adecuación, estableció que había 6,098,714 habitantes. Los datos obtenidos tuvieron impacto para modificar el mapa de diputaciones en el país.

Ávila dice que el censo es un tema que ya comenzó a discutirse en la Asamblea Legislativa. Confirma que no solo UNFPA ha sugerido tener “métricas” adecuadas a través de un censo, sino que también lo han hecho el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Centroamericano de Integración Económica.

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LOS NÚMEROS QUE QUEDAN EN EL PASADO
El censo de 2007 contó a 5.7 millones de salvadoreños, cuando a partir de los datos del censo de 1992 las autoridades estimaban que había 7 millones. Sin embargo, en el último censo hubo un porcentaje de omisión del 6 %, es decir que 354,601 personas no fueron censadas. Al hacer el ajuste, en 2009, ese porcentaje incrementó el número de salvadoreños a 6,098,714.

Uno de los impactos que tuvo conocer la cantidad de habitantes fue la redistribución de las diputaciones en las elecciones de 2012, ya que con el nuevo mapeo de la población, la Asamblea Legislativa acordó en septiembre en 2011 que San Salvador, que tenía para entonces 25 diputados, quedara con 24; La Unión pasó de tener cuatro, a tener tres diputados; y Santa Ana, que tenía siete, quedó con seis.

San Vicente y Cabañas fueron los dos departamentos a los cuales les fueron cedidas estas diputaciones. Aunque el censo determinó que, por el número de población, les correspondían dos diputados, el Código Electoral establece que debe haber tres por departamento. En el caso de La Libertad, el censo marcó que había tenido un crecimiento poblacional, por lo tanto, de ocho diputados pasó a tener 10.

Pero los beneficios del censo no se limitaron a la redistribución de diputaciones. Con esos datos la Digestyc realizó, en 2014, una revisión de la estimación y proyección poblacional para medir la evolución poblacional basada en tres indicadores: natalidad, mortalidad y migración. Las proyección a nivel nacional está desde 2005 hasta 2050, las departamentales desde 2005 hasta 2025.

Para 2050, la dirección estima que habrá 8,080,101 salvadoreños en el país. Esta cifra puede variar, si se toman en cuenta fenómenos como las migraciones, que ocurren de forma masiva, solo el año pasado salieron de El Salvador cinco caravanas de migrantes para Estados Unidos. En las proyecciones se dejan afuera otros aspectos con consecuencias demográficas, como los desplazamientos por violencia y la desaparición de personas.

La DIGESTYC también elabora todos los años la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), que complementa los censos, porque realiza un análisis de indicadores como salud, educación, vivienda, pobreza y población.

Evaristo Hernández es consciente de los problemas que dan estas encuestas porque parten de una muestra aleatoria que se desprende del número de población del último censo. Además, estos datos obtenidos en 2007 expanden el comportamiento de las poblaciones municipales a todo el departamento. Es decir que si hay una disminución de la pobreza en ciertos municipios de San Salvador, en la EHPM se entenderá que en todo el departamento ha pasado esto.

“Yo no sé si hay municipios que realmente tienen esa población que dicen tener. No sé, quizá menos, quizá más. No sé, no sabemos. Eso tiene implicaciones muy directas y probablemente problemática”, dice; y recuerda dos problemas que ha tenido con dos ministerios.

Hace dos años, cuenta, la EHPM arrojó que un departamento no había avanzado en la cobertura de salud para prevenir las muertes posparto y recibieron un reclamo del Ministerio de Salud, ya que al corroborar las estadísticas internas recolectadas por los Equipos Comunitarios de Salud, estas mostraron que sí había avances en la prevención del problema.

Del MINEDUCYT también tuvo un reclamo: la EHPM arrojó que en un departamento había más analfabetas que los contabilizados por los censos que hace ese ministerio.

Óscar Picardo Joao, director del Instituto de Ciencias de la Universidad Francisco Gavidia y especialista en educación, sin embargo, considera que los mecanismos que usan las autoridades para medir estos problemas son poco objetivos y confiables.

“Nos basamos en supuestos, acepciones y en datos, hasta cierta medida, un poco maquillados. Como han sido, por ejemplo, tradicionalmente los registros de alfabetización. Damos por hecho, año por año, que va bajando; cuando, a veces, no va bajando y hasta puede haber regresión”, sostiene. Para él, en este tipo de casos se da por contado a quien se inscribe a un programa de alfabetización, pero no se mide aquella gente que comienza y no termina, sucediendo de esa forma el punto de regresión.

Invierno demográfico. En 2047 terminará el punto óptimo del bono demográfico en El Salvador, es decir que, para entonces, habrá más adultos que población joven.

Picardo Joao dice que, desde la educación, se hacen políticas públicas con base en olfato, no con base en datos, porque se va a ciegas con la información que publica el MINEDUCYT. Y al final de cada gestión los ministros no reflejan las deficiencias en el sistema. Cita ejemplos: en 20 años, entre 1997 y 2017, solo se ha logrado mejorar un grado de escolaridad y cada año se pierde el 60 % de las matrículas entre el tercer ciclo y el bachillerato.

Entonces cuestiona por qué si están estos resultados y se ha invertido más de $20 millones en educación, no se ve una mejora. También por qué siendo un dato que parece atractivo para técnicos y organismos internacionales, desde 2009 hasta la fecha, en todas las campañas presidenciales se dice que la inversión en educación será del 6 % equivalente al Producto Interno Bruto (PIB), pero nadie lo ha hecho. La gestión del FMLN no llegó ni al 4 % de inversión en ese rubro.

“Nos basamos en supuestos, acepciones y en datos, hasta cierta medida, un poco maquillados. Como han sido, por ejemplo, tradicionalmente los registros de alfabetización. Damos por hecho, año por año, que va bajando; cuando, a veces, no va bajando y hasta puede haber regresión”, afirma Óscar Picardo Joao, del Instituto de Ciencias de la Universidad Francisco Gavidia y especialista en educación

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LOS DATOS DESPERDIGADOS
“Yo sueño con el día en que pueda entrar a mi celular, o a una app o a una web, a lo que sea que quieran crear, y pueda hacer mi proyección de planeación estratégica del próximo año basándome en proyecciones o en datos oficiales desde censos de población, censos de educación”, apunta la economista Iris Palma.

Palma es directora de Negocios de The Next Services, una empresa salvadoreña especializada en el desarrollo de tecnologías como servicios y estrategias para ciudades digitales. Ella sostiene que con el avance tecnológico, los censos en el país deberían de pasar de ser una fotografía a ser un video en tiempo real, es decir, ser constantes y con datos abiertos. Eso le ayudaría al sector económico a no tomar decisiones a ciegas, como lo hace actualmente, al igual que el sector público.

En países desarrollados como Inglaterra, los ciudadanos ya no tienen necesidad de ir a una institución a registrar nacimientos y muertes, basta con contar con una aplicación tecnológica y hacerlo desde ahí. Esto permite también que existan datos unificados por personas y que al mismo tiempo se vayan actualizando.

La economista ve la necesidad de unificar datos. Ella, por norma, registró su empresa en el Centro Nacional de Registros, en el Ministerio de Hacienda y la DIGESTYC, pero hasta el momento cuestiona por qué entre las mismas instituciones del Estado no hay cruces de datos para perfilar sectores económicos específicos y así obtener, en todo caso, el número de empresas en su área o las mujeres que, como ella, dirigen empresas. Eso, dice, le ayudaría a empresarios o instituciones a tomar decisiones o a conocer el rumbo de la economía de ciertos sectores.

Tasa de reemplazo. El UNFPA estima que el número de nacimientos que hay actualmente no será igual al número de salvadoreños que ya existen. Se está por debajo de una tasa de reemplazo.

A diferencia de países de la región como Costa Rica, que tiene su Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, El Salvador ha delegado esa responsabilidad a la DIGESTYC, una institución que no es autónoma ni en su presupuesto, pues depende del MINEC.

La constitución de un instituto permitiría que los datos de todos los salvadoreños estén consolidados y actualizados en una misma base. Al igual que ayudaría a ser más frecuente en los censos. Una de las consecuencias de no hacerlo es el problema que se enfrenta antes de las elecciones de alcaldes, diputados y presidentes.

El Tribunal Supremo Electoral (TSE) depura el padrón electoral con base en los datos que le envía el Registro Natural de las Personas Naturales (RNPN) y las alcaldías, pero si estos datos no están actualizados porque las personas no tramitan la carta de defunción, hay un problema de actualización del registro, dice Álvaro Artiga, politólogo y catedrático de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).

FUSADES señaló en 2018 que el crecimiento trianual del padrón electoral era del 9 % comparado con el 6.7 % del crecimiento de la población mayor de 18 años en ese mismo periodo. Por ello, dijo que un error en el RNPN puede llevar a un padrón inconsistente, lo que también facilitaría la duplicidad del voto.

En las recientes elecciones presidenciales, marcadas por el abstencionismo, el padrón cerró con 5.2 millones de salvadoreños aptos para votar. El TSE dijo que la participación fue de 51.08 %, pero que en otros comicios presidenciales había sido arriba del 61 %.

“El problema es que no tenemos una sola entidad, como en otros países, que tenga un único registro que se vaya alimentando con todos los movimientos; sino que aquí, tenemos varios registros y, como responsables de esos registros, a varias instituciones. Entonces, hay un problema de comunicación de la información, de oportunidad y de que sea la debida”, apunta Artiga.

De acuerdo con Artiga, aunque el RNPN es el encargado de alimentar con los registros civiles el padrón electoral, esta función se la ha delegado a las alcaldías por falta de personal. Hugo González asegura que desde el UNFPA han apoyado a las alcaldías a desarrollar un sistema en línea que permite que, una vez que exista un registro vital, la DIGESTYC automáticamente pueda tenerlo, pero no todas las comunas le dan la importancia a estos datos y no procesan la información en tiempo real.

Por este tipo de situaciones, Artiga considera que las instituciones públicas no han profesionalizado la cultura de gestión y producción de información, pero deben existir criterios de racionalidad, bajo metodologías que permitan desligar la información de intereses políticos.

Él llega a considerar que el no interés de no hacer censo poblacional, que es responsabilidad del Gobierno, es porque este puede sospechar que los resultados no le serán favorables. “Claro, si (DIGESTYC) está dependiendo de las decisiones de un ministerio, ahí hay criterios políticos”, por lo tanto, sugiere la creación de una autónoma encargada de las estadísticas.

“El problema es que no tenemos una sola entidad, como en otros países, que tenga un único registro que se vaya alimentando con todos los movimientos; sino que aquí, tenemos varios registros y, como responsables de esos registros, a varias instituciones. Entonces, hay un problema de comunicación de la información, de oportunidad y de que sea la debida”, apunta Álvaro Artiga, politólogo y catedrático de la UCA

En el siglo pasado El Salvador contó con un Ministerio de Planificación, que era el que impulsaba los censos. Este desapareció en 1994, en la gestión del expresidente Armando Calderón Sol. El hecho de ser un ministerio le pudo haber dado mayor independencia para realizar estadísticas y también obtener un porcentaje del presupuesto estatal.

Evaristo Hernández dice que a finales de la administración del expresidente Mauricio Funes se elaboró una propuesta para crear un Instituto Salvadoreño de Estadísticas, que fue retomado por él y la SETEPLAN. Pero no tiene noticias si fue presentada a la Asamblea Legislativa.

Desde la Asamblea, Rodrigo Ávila propone, aún sin llevarlo a discusión, un comité interinstitucional que con las capacidades y recursos del Estado, pueda unificar información. Pese a la falta de actualización de datos, para que un censo no sea “oneroso”, el diputado dice que puede hacerse esto: conocer qué bases de datos sobre los ciudadanos tienen las instituciones y luego mandar al territorio a equipos que corroboren la información.

“El censo no se puede sustituir, tenés que hacerlo”, responde Edwin Segura, jefe de LPG Datos sobre la propuesta de Ávila, ya que afirma que los censos se convierten en una oportunidad para recolectar información en el nivel mínimo de una sociedad, que es el hogar, que a la vez es usuario de varios servicios. Y entre otras cosas, un censo ayudaría a tener estadísticas del consumo de estos.

Él señala la importancia de unificar información. En ese sentido, dice que al país pudo favorecerlo que no desapareciera un Ministerio de Planificación, porque eso permitiría mayor periodicidad y calidad en los censos, como lo ordena la ley.

Si bien es cierto que el censo de 2007 modificó el mapa de diputaciones, Segura dice que al hacer un nuevo censo, puede que este mapa no varíe, porque se trata de decisiones políticas, y que incluso, aunque a Cabañas le correspondan proporcionalmente dos diputados, el Código Electoral ya establece que no puede haber menos de tres diputados por departamento. “Parte del problema de que no estén bien repartidos los diputados es por culpa de decisiones políticas, más que por la falta de información”, dice.

Sin tener los resultados de un nuevo censo, hay una primavera demográfica que El Salvador no está aprovechando por no haber hecho una foto de su población. La que tiene es vieja.