El espejismo del Plan Control Territorial

A las 9 de la mañana del 28 de enero de 2021, representantes de organizaciones sociales expertas en seguridad pública se conectaron a una reunión virtual convocada un día antes por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. En las pantallas apareció Élmer Castro, entonces director jurídico del Ministerio, que anunció el punto más importante de la agenda: presentar el Plan Control Territorial (PCT). La política de seguridad pública con la que el gobierno asegura haber logrado una disminución importante y sostenida de los homicidios. El Plan que, según la actual administración, ha mantenido a raya a las pandillas.

LA PRENSA GRÁFICA y Alharaca accedieron a dos copias de la política pública que han sido validadas, con la condición de anonimato, por funcionarios, representantes de la comunidad internacional y de la sociedad civil que conocieron de su elaboración y presentación. Los contenidos en ambos documentos, obtenidos a través de distintas fuentes no relacionadas entre sí, coinciden con los presentados aquella mañana en la reunión coordinada por el director jurídico Castro. A esta reunión también fueron convocados oficiales de la PNC, entre estos el comisionado Hugo Ramírez, subjefe de la delegación de Sonsonate para enero de 2021.

Esa fue apenas la primera y única presentación oficial de una política que, según las cuentas del gobierno, tenía ya un año y medio en ejecución. De hecho, un año antes de esta reunión, en febrero de 2020, el presidente Nayib Bukele se tomó el plenario de la Asamblea Legislativa, acuerpado por militares fuertemente armados, para presionar por el financiamiento de una ‘tercera fase’ del Plan.

Entonces, la Asamblea era dominada por la oposición, que tras el exabrupto del 9F, a cambio de sus votos para ratificar un préstamo por $109 millones, exigió la transparencia del PCT y los detalles de las compras de equipos tecnológicos solicitadas para el Ejército y la Policía.

Esa compra generaba inquietudes: una cuarta parte del préstamo iba destinada a la adquisición de tecnología de última generación para labores de inteligencia, incluidas 4,075 cámaras de videovigilancia y 113 drones con sensores de calor y capacidad para obtener datos biométricos, vigilancia y tecnología de reconocimiento facial. Defensores de derechos humanos plantearon que estaba en riesgo la protección de la información privada de la ciudadanía por falta de garantías legales.

Seguridad: Dar a conocer el PCT es “una necesidad”

A finales de 2020, para el Ministerio de Seguridad era una prioridad que la Mesa de Actuaciones Policiales y de Derechos Humanos, coordinada por Élmer Castro, no tuviera dudas sobre el Plan. Así lo hizo saber en una reunión celebrada el 17 de diciembre, un mes antes de la presentación oficial. Esa mesa, monitoreada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la PDDH, la integran además representantes del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (IDHUCA), el Servicio Social Pasionista (SSPAS), la Fundación Cristosal y la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD).

En esa reunión previa, Castro recordó a los asistentes que ese préstamo en particular seguía en discusión de la comisión de Hacienda de la Asamblea. En un intento por que la mesa ayudara a despejar las dudas en el ambiente, incluso apuntó que el Ministerio ‘reafirmaba el compromiso’ por dar a conocer el Plan. “(…) Se toma un acuerdo de la necesidad de dar a conocer, en la medida de lo que sea posible, el Plan Control Territorial”, dijo, y luego se comprometió a que esa presentación se haría en enero de 2021.

Para finales de ese diciembre, una copia del documento ya circulaba en manos de representantes de la comunidad internacional. Más tarde, otra copia llegaría hasta organizaciones que trabajan con el Ministerio. En la reunión de presentación oficial de enero, lo que más llamó la atención de los asistentes fue que ni los representantes de Seguridad ni de la Policía manejaban al dedillo la política. Esto quedó en evidencia cuando Castro dio la palabra a un asesor extranjero para que él presentara el PCT. Se trataba de Ernesto Herrera, un venezolano que armó el documento en compañía de Santiago Rosas, un español al servicio de la presidencia de la República.

Herrera presentó 20 diapositivas en las que se explicaban, grosso modo, algunos componentes del PCT y en las que se dibujaba un diagnóstico de país en seguridad pública tras los planes y políticas de administraciones anteriores.

Habló con prisa, sin dar espacio a los comentarios de las organizaciones sociales, que, para entonces ya se preguntaban cómo es que el Gobierno explica la baja homicidios en la gestión, si el Plan presenta similitudes con políticas anteriores que no funcionaron para reducir la violencia. ¿Cómo? Sobre todo, porque la exposición, pero además las simbologías —como unas letras azules con blanco con la leyenda ‘Plan Control Territorial’—, describían acciones similares a las del Plan El Salvador Seguro, la política del expresidente Salvador Sánchez Cerén.

Para expertos a quienes LA PRENSA GRÁFICA y Alharaca dieron acceso al contenido del documento, el Plan no coincide ni con el préstamo al que hacía mención Castro ni con la mayoría de las acciones ejecutadas en la práctica. De hecho, el documento habla con mayor contundencia de mecanismos de diálogo y acercamientos para prevenir delitos y mitigar conflictos en los territorios dominados por las pandillas que de la política represiva o de militarización promovida en redes sociales.

Cuando Herrera terminó de hablar, tuvo que salir con urgencia de la reunión. Alegó que “el presidente” lo llamó, por lo que los representantes de las organizaciones sociales no pudieron siquiera preguntar. El director jurídico Castro, al sentirse incapaz de responder, les dijo que Herrera aclararía dudas en la siguiente sesión. Esa mesa no ha vuelto a reunirse.

Ernesto Herrera asegura que dejó de trabajar para el Ministerio días después de esa exposición y que rompió vínculos con el Gobierno. Al ser consultado por el Plan que armó, responde que no puede dar declaraciones.

Tras la reunión de enero, el Estado salvadoreño informó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que hizo una “extensa presentación del contenido técnico” del Plan Control Territorial a, por lo menos, cinco organizaciones de sociedad civil, según un informe de la entidad fechado en octubre.

Consultado por las reuniones y el Plan, Élmer Castro dice que "desde hace un par de meses” ya no es el director jurídico del Ministerio. Ahora desempeña un cargo técnico, siempre en la misma institución. Por eso, aseguró que no puede dar declaraciones sobre el tema.

El PCT de la propaganda versus el PCT de papel

“Este documento contiene el Plan Control Territorial, donde se detalla la Política Nacional de Seguridad Ciudadana, así como los lineamientos para su materialización a través de cuatro estrategias de implementación”. Así se presenta el PCT en un documento de 88 páginas que se supone es la política pública en seguridad del Gobierno. Uno que no contiene ninguna de las fases de las que el mandatario ha hablado desde que asumió y de las que tanto escribe en Twitter, ni presupuesto, ni tiempos. Una política que está lejos de ser lo que Bukele, la PNC y la Fuerza Armada publicitan con el hashtag #PlanControlTerritorial.

El Plan fue implementado oficialmente desde el 19 de junio de 2019, pocos días después de que Nayib Bukele asumiera la presidencia del país, pero al menos en redes sociales nació con otro nombre: “Proyecto Control Territorial”. El cambio en la primera palabra ocurrió tres días después de su anuncio, cuando el entonces ministro Rogelio Rivas y el propio Bukele comenzaron a llamarlo como se le conoce ahora.

A la fecha, y pese a los compromisos públicos y privados de Bukele y del Ministerio de Seguridad y -pese a las insistencias de organizaciones sociales y de la cooperación internacional, que según fuentes diplomáticas presionaron al GOES para que se transparentara- el documento no es accesible para la ciudadanía. Pero tampoco tiene ninguna reserva. Hasta el cierre de esta investigación, el documento Plan Control Territorial, “donde se detalla la Política Nacional de Seguridad Ciudadana”, no se encuentra en el índice de información reservada del Ministerio de Seguridad.

Ni tendría razón para estarlo. En el mismo documento queda establecido que de él han sido suprimidas las acciones más sensibles de la política, y que atañen a información que por su carácter confidencial debe ser resguardada.

A grandes rasgos, todo indica que el PCT tiene al menos dos versiones: una, en papel, que promete acceso a la justicia, reparación, dignidad para los territorios y mejores oportunidades para las comunidades abandonadas por el Estado y otra, la real, que no deja de sumar militares y policías a las calles de El Salvador. En el documento hay, además, una apuesta que ahora es imposible: un componente anticorrupción en coordinación con la Comisión Internacional Contra la Impunidad, la CICIES, sepultada en junio de 2021, luego de que Bukele rompió el convenio con la OEA que daba vida a la entidad.

El PCT de papel plantea una gran apuesta por el fortalecimiento de la identidad y la pertinencia comunitaria. Por garantizar viviendas dignas, llevar agua potable y energía a las comunidades más pobres, más vulnerables. Se rige por el respeto a los derechos humanos y plantea también un fuerte componente para prevenir y erradicar la violencia de género. El Gobierno, sin embargo, ha sido señalado como vulnerador de derechos humanos por organizaciones feministas y por entidades internacionales como Amnistía Internacional.

“Lo que nos presentaron era una propuesta más light, mucho menos guerrerista, mucho menos RoboCop que lo que vemos en la práctica”, dice una fuente que asistió a la reunión de presentación del PCT.

En la práctica, el Plan que el Gobierno ejecuta es uno lleno de acciones represivas que profundizan en la militarización. Las “fases”, que no figuran en el documento y que valen, según Hacienda, $ 575.2 millones, suponen un aumento de recursos a los cuerpos de seguridad, detenciones en los territorios con mecanismos parecidos a los de los planes Mano Dura y Súper Mano Dura, y, aunque va en contra de lo establecido en los Acuerdos de Paz, la presencia militar en todo el territorio ejecutando, igualada a la PNC, tareas de seguridad pública.

Para la directora de Derechos Humanos del Servicio Social Pasionista (SSPAS), Verónica Reyna, el Gobierno no tiene un Plan sino una estrategia comunicacional que busca, en buena medida, explicar el descenso de homicidios y de otros delitos: “Hasta la fecha, sin embargo, no tenemos información objetiva que nos permita decir: ‘ah, sí, esta acción particular de la PNC, de Centros Penales o incluso del Ejército está relacionada directa y causalmente con la reducción de los homicidios”, dice.

Dos años y medio después de su supuesta puesta en marcha, el Gobierno no ha sabido explicar esta relación.

El PCT también plantea una apuesta por el acceso a la justicia que desentona con algunas acciones del Ejecutivo como el golpe a la Sala de lo Constitucional de mayo pasado. Según el documento, se busca “garantizar un trato adecuado a las víctimas, la reparación integral del daño” y hacer un trabajo conjunto con las instituciones de justicia “para un castigo justo a todas las personas que hayan cometido delito”. Plantea la mejora y desarrollo de distintos sistemas y protocolos de atención que sumen a una atención digna y sin “victimización”. Para lograr esto, promete la creación de un Sistema Nacional de Atención a Víctimas.

En la práctica, dice Jorge Rodríguez, coordinador técnico del Observatorio Universitario de Derechos Humanos de la UCA (OUDH), el Gobierno en realidad ha retrocedido en materia de derechos humanos al desarticular programas importantes de atención a víctimas.

Los padres del PCT

Para armar el Plan Control Territorial, el Gobierno echó mano de dos asesores extranjeros que desde octubre de 2019 y, al menos, hasta septiembre de 2020, tocaron las puertas de organismos de la sociedad civil y hasta de agencias de cooperación para recoger insumos. Los padres del PCT son Santiago Rosas y Ernesto Herrera, dos economistas treintañeros que recalaron en El Salvador como miembros de la delegación del equipo de asesores extranjeros liderados por Sara Hanna, una exrepresentante de la oposición venezolana vinculada a Leopoldo López.

Rosas, de nacionalidad española, es graduado de Economía de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB) de Venezuela. Herrera también es graduado de Economía de la misma universidad, y comparte junto a Rosas un estudio sobre seguridad ciudadana elaborado en 2018 para Amnistía Internacional en Venezuela. De los dos, solo Herrera llegó a presentar en público el PCT en enero de 2021, pues Rosas dejó de asesorar al Gobierno, según fuentes que conocieron de su contratación, en septiembre de 2020.

Santiago Rosas ahora dirige una fundación que tiene entre sus finalidades la generación de políticas en materia de seguridad pública y tiene sedes en México y en El Salvador. Herrera ahora se dedica a trabajar como consultor independiente.

Rosas respondió un correo electrónico, enviado por LPG y Alharaca, que “por motivos contractuales y personales no voy a ofrecer ninguna declaración sobre las actividades realizadas (ni on ni off the record) durante el tiempo colaborando con el Gobierno de El Salvador, con el cual no tengo ninguna vinculación contractual o laboral desde mediados de 2020”.

Herrera también contestó que “corresponde al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública responder ante los insumos brindados y las propuestas de la política de seguridad. Por motivos contractuales no puedo brindar mayor información”.

Sin embargo, ni Ministerio de Justicia y Seguridad Pública ni Casa Presidencial respondieron a las solicitudes de una entrevista.

LPG y Alharaca presentaron el documento elaborado por los asesores venezolanos a Luis Enrique Amaya, uno de los expertos en seguridad pública más citados en la región, y que posee dos décadas de trayectoria. Él es concluyente: “Armaron una especie de collage o paráfrasis de las políticas de seguridad que no funcionaron”, apunta.

Lo que se está ejecutando hoy por hoy, explica Dina Martínez, de FESPAD, no es una política integral de seguridad. Porque, mientras no se haga una intervención integral en temas de prevención y de acceso a servicios, El Salvador seguirá experimentando repuntes de homicidios. Y es que, agrega Reyna, al ser el PCT solo una estrategia de comunicación y publicidad, algo más tuvo que haber pasado para que ocurriera la disminución de homicidios de los últimos dos años. Porque el Estado no tiene el control de los territorios. Ni en gobiernos anteriores ni en este, remata.

“La única estructura que yo conozco que tiene impacto nacional y la capacidad de reducir o aumentar los homicidios son las pandillas. Lo demostraron en 2012-2013 y lo están demostrando en este momento”, dice Reyna.

Los Territorios “NEUTROS”

Una niña de 10 años espera a que abran el Centro Urbano de Bienestar y Oportunidades (CUBO). La acompañan sus hermanos menores. El lugar parece tranquilo: hay columpios, deslizaderos, una cancha de futbol y niños que juegan en una fresca mañana de noviembre. Son las ocho y faltan dos horas para que este lugar, que desentona con las paredes despintadas y sucias de los edificios de la Zacamil, en las inmediaciones el mercado, por años considerada un barrio bravo, abra sus puertas. Desde afuera, a través de las paredes de vidrio, se alcanzan a ver sillones, libros y computadoras.

Pero una pregunta, una sola pregunta, es capaz de destruir la sensación de seguridad que ofrece el entorno custodiado por dos policías: “¿Y usted de dónde viene?”, consulta la niña a los foráneos. Que si andan solos, pregunta, porque la zona no es segura. Y para las mujeres, menos. Que si las vienen a traer, pregunta, porque allá, un poco más abajo, es peligroso. A ellos —a la niña y a sus hermanos— no les ocurre nada porque ya conocen a la mamá. Y por eso, a veces se quedan hasta las 10 de la noche jugando en las computadoras.

Esta tarde, los usuarios del CUBO son, en su mayoría, niños. Algunos, por ser un requisito para poder usar las computadoras, leen. Lo hacen recostados en osos de peluche que son más grandes que ellos. El piso del CUBO es blanco y brilla. A diferencia de la segunda planta, que está llena con muebles de madera, computadoras, sillones, televisores y gente; la planta baja hace, a esta hora, las veces de recepción. Un par de muebles y alguien que saluda, apunta las llegadas y ofrece algunos de los cursos que imparten en el lugar. Los encargados son amables. Son jóvenes y, a veces, por su edad, cuesta distinguirlos de los usuarios.

Los CUBO son, según la propaganda del PCT, la apuesta en materia de prevención de seguridad. Y en el documento oficial presentado en enero de 2021, uno de los pocos componentes que guardan correspondencia en la calle con las acciones descritas. Según el Plan, son un “poderoso y atractivo catalizador de la convivencia pacífica y un efectivo inhibidor de las conductas violentas”. Además, plantean algo que parece pensado para un país diferente a El Salvador. Para un país en el que no matan a alguien por poner un pie en una comunidad distinta a la suya.

“Los cubos tampoco son un invento. Estéticamente son bonitos, el diseño es atractivo y le da dignidad al territorio, pero antes se llamaban casas de encuentro o centros de alcance juvenil. Y eran eso, pero no de vidrio. Y lo que pasó es que los gobiernos locales nunca asumieron su responsabilidad con estos espacios, por eso ningún centro de alcance ha sobrevivido”, explica Reyna.

El PCT de papel habla de los CUBO como territorios neutros, como “zonas seguras”. La niña que espera a que abran la instalación sabe, sin embargo, cómo funciona el territorio. El CUBO tiene tres públicos clave: niños y jóvenes de la comunidad donde opera, de las comunidades vecinas y de las comunidades distantes. Alentar las visitas de estas poblaciones, según las personas que construyeron el documento, es una de las mejores formas para “romper las fronteras invisibles que imponen la violencia entre pandillas”.

Según Reyna, las pandillas han decidido de forma histórica asignar espacios neutros. Si los CUBO logran eso, dice, en buena parte debe ser por decisión de las pandillas y no por el trabajo de las instituciones. Además, explica que los territorios no han sido recuperados, de lo contrario la Fase IV del PCT —que se anuncia en la propaganda, pero que no existe en el documento escrito— no se llamaría “Incursión”.

“Esa es una forma tácita e irónica de admitir que no tienen control de los territorios”, agrega.

Por otro lado, el Plan habla de la creación de Gestores de paz. Son, básicamente, personas encargadas de mediar en los conflictos de las comunidades. Y lo que buscarían es promover acuerdos que ayuden a evitar “problemas de convivencia”. Estas personas pueden ser lugareños y miembros de iglesias que, según lo descrito por el documento, recuerdan mucho al papel de los mediadores de la tregua del Gobierno de Funes

Uno de los elementos que más llama la atención del experto en seguridad pública, Luis Amaya, son los “interruptores de violencia”. Esto, según el documento, son medios alternativos o complementarios a la “acción estrictamente policial” para “detener la escalada de violencia”. Este programa depende de la Dirección de Reconstrucción del Tejido Social, y busca llevar “pacificadores sociales” a 250 comunidades priorizadas. Se trata de una dirección encabezada por Carlos Marroquín, acusado por Estados Unidos por negociar con las pandillas.

La misión de los pacificadores sociales es, según el PCT de papel, intervenir en situaciones en las que se vulneran derechos humanos. Pero lo que a Amaya le llama la atención es que los pacificadores también verían por la protección de personas que, “por su condición de conflicto con la ley, pueden ser víctimas de uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades o, incluso, de persecución y acoso”.

Esto, explica, ya ha sido implementado, por ejemplo, en Los Ángeles, Estados Unidos: “Se trataba de jóvenes que habían tenido vinculación con pandillas y que eran contratados por la alcaldía —cuando ya no tenían deudas pendientes con la ley— porque sabían que tenían cierta entrada o incluso prestigio con miembros de pandillas. Y, por tanto, se les contrataba para que interrumpieran lo que se llamaba ‘cadena de venganza’. Es decir, se encargaban de ‘tranquilizar’ a los miembros de pandillas que se sintieran agraviados por otros, y así la violencia no escalaba.

Ese componente desentona con una cara del oficialismo que promueve un discurso de cero tolerancias a las pandillas, pero se aproxima a la otra, investigada por negociar con estos grupos criminales y que se niega a extraditar a líderes pandilleros hacia Estados Unidos.

Rodríguez explica también que la fase relacionada a la reconstrucción del tejido social tiene elementos interesantes, pero que desde el Observatorio Universitario de Derechos Humanos de la UCA los ven desconectados de las otras fases y de los otros actores. Es decir, hay todo un programa de construcción de infraestructura en algunas comunidades —los Cubos— pero, por otro lado, ven a una institucionalidad —PNC y Fuerza Armada— que paulatinamente se “ha convertido a un discurso y con actuaciones en el terreno contrarias a los derechos humanos”.

“¿La vienen a traer?”, pregunta la niña de 10 años. “Quiero ver que se suba al carro”, agrega con la madurez a la que obliga vivir en zonas como esta. Escucharla ayuda a entender que el Plan Control Territorial influye poco o casi nada en las calles de El Salvador.